朔方軍抗衡的主要對手，東突厥后汗國，在玄宗開元后期開始走向下坡，開元二十二年（734），突厥毗伽可汗被毒殺，內部混爭，回紇、拔悉密、葛邏祿等部紛紛脫離其控制。
至玄宗天寶三載（744），回紇與唐進攻突厥，汗國滅亡。
回紇首領骨力裴羅自立為骨咄祿毗伽可汗，唐廷冊拜他為懷仁可汗。于是回紇代替突厥稱雄大漠南北。
回紇與唐朝的關系較之突厥后汗國要緩和得多，其建立政權是得到唐廷承認的。在安史叛亂中，回紇受唐邀請，派軍與唐聯兵對付安史叛軍。北方原來的緊張局勢逐漸趨緩，這使唐廷的負擔也大為減輕。
朔方軍之被全部抽調應付內亂正是基于此種形勢。
仆固懷恩反唐后曾勾結回紇向唐朝進攻，但被前去抗御的朔方使郭子儀說服。
此后，回紇人雖不時有南進的企圖，但與唐尚無大的沖突，雙方基本上維持著絹馬貿易的交往關系。
在北部局勢趨緩的同時，西部的形勢又緊張起來。這時對唐廷構成最大威脅的是吐蕃。
吐蕃在高宗、武則天時期迅速崛起并與唐展開爭戰，并在高宗儀鳳（676~679）年間打破了唐朝的進攻戰略。安史之亂打亂了唐朝包括西部的整個戰略部署，唐軍被迫回撤，吐蕃乘勢東向，迅速地占領了隴右、河西地區，關中腹地暴露在吐蕃軍隊的直接攻擊之下。
僅自仆固懷恩叛唐至代宗去世的15年間，吐蕃連續對唐進攻，用兵最盛時達十幾萬人。
面對著這種形勢，朔方節度使原來抗衡北方突厥的防御重心，就由以三受降城為核心的防御開始向南轉移到靈州以南的鹽、慶、原、涇、寧、邠州一線，其防御的對手變成了吐蕃軍隊。
從軍事角度講，吐蕃以騎兵為主，機動靈活，具有很強的移動性，而唐軍固守多處，頗顯被動。但這種格局的形成受雙方軍事戰略的影響，是一個較長時期的轉變過程。唐朝的防守戰略，不管愿意與否，很難改變。
基于這種形勢，德宗上台后決計采取與吐蕃通好和解的政策。
德宗即位的當年（大歷十四年，779年）八月，作出遣返吐蕃入唐使者和戰俘的決策，次年（建中元年）三月，太常少卿韋倫將他們五百余人送回吐蕃，傳遞了唐廷和好的意向。
吐蕃人得知這一信息，便派使者至長安，于建中四年（783）與唐廷達成清水會盟和約。
唐蕃和約，既是唐廷向吐蕃示好的表現，又達到了肅、代二朝削減朔方軍的目的。朔方軍被一分為三，隨后唐廷便決定遣返吐蕃戰俘，這二者之間顯然有直接的聯系。
簡而言之，唐廷是準備先緩和與吐蕃的關系，待唐蕃關系緩解之后，再全力解決內部的驕藩問題。這應當是德宗上台之初的政策。
德宗與吐蕃和解，意在騰出時間和精力去處理內政即驕兵悍鎮的問題。
以代宗為首的朝廷與安史叛軍之間交戰的結局，是以雙方的妥協而告結的。這是因為叛軍的實力仍舊很強，唐廷要想將他們全部剿滅幾乎不可能；更重要的是在平叛過程中陸續設立的節度使軍隊，有不少是乘機興起，保存實力，也想擁兵自立，割據一方，他們并不真心實意傾心朝廷。
這就大大地鉗制了朝廷的戰略意圖。
而叛軍這方也逐漸意識到叛亂的最終目的并未達到，結局的悲慘不可避免，因此多數軍將都有茫然不知所措的心境。朝廷注意到這種形勢的變化，就采取了相應的措施。代宗即位下發的赦文，涉及到叛軍的內容是，「逆賊史朝義已下，有能投降及率眾歸附者，當超與封賞」。
德宗深知驕藩割據對中央王權的危害，故即皇位后，就想采取措施加以整治。
大歷十三年（778）九月，魏博節度使田承嗣卒，其侄田悅不經朝廷認可擅自繼任，代宗無可奈何。但德宗執政后就派人前往魏博鎮，削減了他的軍隊。
建中二年（781）正月，成德節度使李寶臣又卒，其子李維岳再仿田悅嬗代，德宗嚴辭拒絕23）。于是，幾個心懷不滿的藩帥聯兵對抗朝廷。
同年五月，田悅發兵進攻邢州（治龍岡，今河北邢台），擺出決戰架式，德宗即調軍前往鎮壓。此時，平盧節度使李正己亦卒，其子李納同樣嬗代，朝廷更不允許，李納遂參與叛亂。
次年，參與鎮壓叛亂的朱滔、王武俊因受賞不厚，反而與叛軍聯合，并各自稱王。淮寧節度使李希烈受命東征李納，他也反戈與朝廷作對。
德宗削藩一時受到巨大的阻力。建中四年八月，李希烈軍圍官軍哥舒曜部于襄城（今河南襄城），德宗急忙調軍前去救助。
十月，涇原節度使姚令言率兵五千前往襄城，途經長安，又發動叛亂，搞得德宗十分狼狽。
涇原兵變的原因是軍士們沒有得到犒賞，京兆尹安排的飯菜又極粗糲，士兵凍餓難忍，憤而起變。
德宗即位之后，因兵禍戰亂，軍費開支一直緊張。
如建中二年（781）為消平劉文喜叛亂，「增商稅為什一」，不僅打破了前一年兩稅法「余征賦悉罷」的規定，而且增加的幅度相當大。
三年初又恢復榷酒，并強行向商人借貸、收括僦柜質錢，且手段嚴酷，「意其不實，輒加榜捶，人不勝苦，有縊死者，長安器然如被寇盜」。兩項加起來僅得200萬緡，比原來預算的500萬貫要少得多。
按度支使杜佑的估算，諸道所用軍費每月達100余萬貫，而建中元年全國稅收的總數為1090萬緡，可見軍費開支自兵興以后迅速增加，財政已入不敷出。
這就迫使唐廷四處斂財，甚至到了不擇手段的程度。
這年（建中三年）五月，淮南節度使陳少游奏請本道稅錢每千文增加200文，唐廷批準后并令全國效行。
不僅如此，建中四年六月，朝廷又突發奇想，頒布稅間架和除陌錢法。前者規定房屋兩架為一間，分上中下三等征稅，每間征收2000文至500文不等；后者是指公私買賣上交稅款，每緡抽交50文。據說間架稅在唐朝很少征行，這次雖然只頒行于京師地區，但加上其他各種稅收項目，使得長安市民和商賈困窘無奈。
涇原兵變的軍士為贏得百姓支持，竟聲言他們的行動旨在幫助百姓減除苛捐雜稅。
上述事實表明，德宗為保證軍事征調，不惜任何代價。
他增收的稅款大大超逾了兩稅之外不再加稅的規定，頗有孤注一擲的味道。
唐廷在百姓之中的威望因此而大受損害。 翰林學士陸贄敏銳地看到形勢的嚴峻，他上書要求罷除間架雜稅，避免過分傷民；他還指出整個軍事布局存在著失衡的缺陷，建議將外出征戰的軍隊調回營地駐防，以防止肘腋生變。
陸贄的見解是切中時弊的。但朝廷不顧風險向商民征稅為的是供應對付叛軍的官軍，當官軍正與背叛唐廷的勢力酣戰之時將他們調回原地，無異于坐視叛亂而不理，這是德宗絕對不能許可的。
所以陸贄的建議若要施行有相當的難度。
現在我們再來看涇原兵變的起因。
軍士們凍餓交加，這是起因之一。他們「多攜子弟而來，冀得厚賜遺其家」，是希望通過協助朝廷征戰獲取一筆錢財。
據分析，這些軍士原來隸屬于安西、北庭府下，本就是極不穩定、慣于鬧事作亂的部隊。
現在好不容易得到路經長安的機會，都想趁機大撈一把。而唐廷對此軍的狀況想必也不會不清楚，如黃永年先生所說，這次抽調該軍，固然是暫無其他可靠的部隊可供調用，同時也未必不是因為這支部隊不可靠，才有意讓他們去南戰場犧牲，從而削弱其兵力。
德宗為籠絡軍隊，除固定的軍餉，還外加酒肉款待，這本是皇帝的額外「優恤」，現在卻演變成一種慣例。
這次涇原軍秉承重任前去討叛，在長安不僅沒有得到賞賜，連供應的飯食也極其粗劣，這些驕悍而憤怒的軍士不僅殺掉了皇帝派來慰撫的宦官，而且拒絕朝廷派來犒賞的普王李誼和翰林學士姜公輔，他們徑直奔向「金帛盈溢」的瓊林、大盈二庫，開始肆無忌憚地搶劫。
突發的兵變搞得朝廷措手不及。
德宗被迫出逃，亂兵則入宮盜庫，又推舉失意的朱泚為頭目。
旋后，散布各處的擁唐勢力開始向德宗逃往的奉天（今陜西乾縣）一地匯聚，其中左金吾大將軍鐵勒部渾瑊較早到達，「瑊素有威望，眾心恃之稍安」。 德宗任命渾瑊、白志貞、令狐建等為各軍將領防守奉天城，并派人試探朱泚，爭取他回心轉意。
但朱泚斬殺了朝廷使臣，遣派涇原兵馬使韓旻將兵三千，「聲言迎大駕，實襲奉天」，因被段秀實從中破壞，未獲成功。
段秀實義壯而死。朱泚旋稱帝即位，與奉天對峙。叛軍自知自己實力有限，得不到關中各節鎮的支持，其唯一辦法就是用迅雷不及掩耳之勢撲向奉天，倘若消滅了這個指揮中心，大局就可以改觀。
而德宗也深知形勢的嚴峻，他一方面拼湊軍隊保衛奉天，另一方面急令各地軍將勤王救駕，李懷光、馬燧、李晟等聞訊后各率本部人馬日夜兼程趕往奉天。
李懷光，渤海靺鞨人。其先徙入幽州（治薊縣，今北京城西南），父為朔方將領。懷光少入朔方軍，隸郭子儀麾下，以武藝壯勇著稱，主右衛兵將，為朔方軍都虞候，「性清勤嚴猛，而敢誅殺，雖親戚犯法，皆不撓避。子儀性寬厚，不親軍事，紀綱任懷光，軍中尤畏之，亦稱為理」。
李懷光從上元（760~762）年間任右衛兵將算起任職20多年，與朔方軍的關系十分密切。
德宗即位后為削減郭子儀和朔方軍權力，將其軍分成三部分，李懷光領掌河中尹、邠州刺史、邠寧慶晉慈隰節度支度營田觀察押諸蕃部落等使。
建中二年（781）七月，他又被提升為朔方節度使，同時保留邠寧使一職。 此前的朔方使是崔寧，他于大歷十四年（779）十一月接替去職的郭子儀出掌朔方。但崔寧接管的不是朔方全部，其職務稱為「靈州大都督、單于鎮北大都護、朔方節度等使，這里包括了常謙光屬下的靈州和渾瑊掌管的地區，但不包括李懷光統領的河中與邠寧。
根據文獻記載，崔寧與當朝宰相楊炎矛盾齟齬。
崔寧原駐守蜀地，吐蕃進攻唐土西南州縣，蜀中告急，德宗欲調崔寧前去防御，但被楊炎所阻，楊不希望崔寧再回到他勢力雄厚的蜀地，而將他改派朔方，這里與崔沒有任何關系，同時又委派其他三人為留后控制實權，這樣崔寧就被架空了。
楊、崔之間不乏個人的恩怨，但楊削減崔職并牽連朔方軍一事沒有受到德宗的阻止，顯然楊將崔安排在縮減之后的朔方并進一步限定其權，有意無意地適應了唐廷控制裁縮朔方軍的政策。
崔寧最后被罷職，到長安任毫無實權的右仆射，繼任其職的便是李懷光。
李懷光新任職務的名稱是「靈州大都督、單于鎮北大都護、朔方節度支度營田觀察鹽池押諸蕃部落六城水運使」，加上原職河中邠寧使，似乎又恢復了郭子儀時期的建置，但不包括崔寧的鄜坊部分，而且原來的靈州留后杜希全等人的權力并沒有削減。
然而這時期朔方軍的重心已經從靈州轉向了邠寧，李懷光直接統領的那部分成為朔方軍的中堅力量，原因是朔方軍防御的重心南移，因而邠寧的重要性直線上升。
朝廷之選中李懷光任使，很可能是看中他「性粗厲疏愎」，特別是「勇而無謀」的特點。
對朝廷而言，用一個晦跡韜光、雄才頗具的將領控制朔方軍遠比一個勇猛有余而韜略不足的將領更有威脅。
朝廷一方面用他們參與鎮壓、征討叛亂的藩鎮，同時也擔負防邊戍守的重任。這是李懷光被選擇接替崔寧的緣故。
果然，李懷光馬上就被朝廷調往東部征討魏博的田悅，與救援田悅的朱滔、王武俊部激烈交鋒。
涇原兵變之后，德宗下令各地回兵勤王，李懷光奉命西進救援。奉天在朱泚的圍攻下，形勢異常危急。
又《舊唐書》卷一三四《渾瑊傳》記載渾瑊率守軍與朱泚兵將苦戰之際，李懷光先遣兵馬使張韶入奉天奏報，張至城下大呼：「我李懷光使也，懷光自河北領大軍至矣。」
次日，李懷光進入醴泉（今陜西禮泉），叛軍遂解圍而退居長安。
李懷光反叛，就史籍而言，李懷光與朝廷關系的轉變源于盧杞等人阻止他進入奉天城覲見德宗。
盧杞等人害怕李懷光在皇帝面前數落，就提出不讓盧杞覲見，而李懷光也清楚皇帝的意圖，遂加恨盧杞等人，朔方軍士也「快怏不得其志」，引致懷光「遷延自疑，因謀為亂」。
德宗時的朔方軍已等同于一般的節鎮，其地位的變化，對軍士心理的刺激是十分明顯的。
他們既混同于一般軍士，就免不了沾染一般軍士的習氣：朝廷待我不薄，我亦回報朝廷；但朝廷若滿足不了我的要求，我就毫不客氣地與之對抗。
仆固懷恩的反叛，本質上表現出朔方軍對朝廷限制其發展的一種回應，然而其叛離也進一步堅定了唐廷弱化朔方軍的態度和決心。
唐廷在限制朔方軍的同時，卻在不斷地提高神策軍的地位。
神策軍原本是一支普通的地方部隊，歸屬隴右節度使，此地陷蕃后又轉歸陜州節度使。代宗時，宦官魚朝恩進而控制了這支隊伍，使之轉歸中央禁軍的系統。
張國剛先生說：
神策軍能夠在這種時候被推出來，而不是朔方軍，完全是因為它在當時正好控制在宦官手里。既然朝廷不可能十分信任朔方軍，而神策軍在當時是邊疆行營兵馬中勢力最小最不起眼的一支，由于相州之役的失敗，與觀軍容使宦官魚朝恩共同退保陜州，成為宦官直接控制的軍隊。戰爭結束后，它跟魚朝恩一起帶入禁中，從而為它發展成禁軍鋪平了道路。
宦官控制軍隊，反映了唐朝中央自身加強保護、調控外藩的要求，神策軍歸由宦官控制，就等同于以皇帝為首的中央政府自己掌握。
朝廷對這個問題的認識始于肅、代之時，但將神策軍的提高與朔方軍的刻意削減聯結在一起，則是代宗以后特別是德宗執政時期的事情。
陸贄于貞元八年（792）上疏議論其他邊軍為求朝廷稟賜，競相隸屬神策軍，以求「三倍之益，雖說時間距此不近，但與李懷光所述印證，反映了神策軍待遇大大優厚于其他節鎮軍隊的事實。
這種不平的待遇嚴重地影響了神策與諸軍的關系，朝廷對此卻未予重視。
所以當涇原兵變，德宗下詔各地軍隊勤王，李懷光的朔方軍與神策軍同處一地，其中的衣食稟賜和其他待遇的差別就形成鮮明的對照，成為擺在軍士們面前的突出問題。
同書《李晟傳》記云：
「晟兵軍于朔方北，每晟與懷光同至城下，懷光軍輒虜驅牛馬，百姓苦之；晟軍無所犯。懷光軍惡其獨善，乃分所獲與之，晟軍不敢受。」
這段文字將李懷光的內心和表現描述得十分形象，意思是說李懷光忌妒神策軍，不愿看到神策軍的嚴整肅廉，便將自己搶掠的牛馬分與他們以同流合污。
神策軍在李晟的指揮下確實比以前嚴整，稟賜豐厚使得神策軍人心安定，誠奉王室。朔方軍與其咫尺之交，兩相對照，自己從輔佐王室的主力淪落到今日的普通地位，再看神策飛黃騰達的氣勢，免不了傷感哀嘆。
際遇不平，很容易產生不滿怨憤之情，這個時候倘若有人從中鼓動挑撥，就極易生變。
黃永年先生說：
李懷光和仆固懷恩一樣是很少濡染中原文化、不習慣封建處世之道的少數民族將軍。他在解奉天之圍立下大功后被逼反，和仆固懷恩平定河北后被逼反如出一轍，都是中央歧視朔方這支地方勢力的結果。不過從大歷五年代宗殺掉魚朝恩后，到德宗前期宦官一直沒有在中央掌大權，所以排擠欺壓李懷光的不是宦官而是中央新建嫡系主力神策軍及統將李晟。
章群先生也說：
「肅宗登位以后，朔方軍等于皇帝的扈從禁軍，自代宗立，這一地位，已為神策所代替。李懷光與李晟的對立，就是朔方與神策二軍的對立。李懷光的反叛，可說是李晟逐步逼成的。」
應該說，李晟與神策軍這時期的一舉一動，反映的正是朝廷對朔方軍限制和掣肘的政策。
（正文完）
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